金钱政治，一个美国政治舞台上永恒的议题。无论哪一党派的支持者，都会对金钱在政治中的作用感到忧心忡忡，他们常常将“被捐赠者控制”的候选人与腐败联系在一起。这种现象由来已久？为了限制候选人被捐赠者不正当影响而产生的腐败，美国是否制定了相关法律？从机器政治时代到如今的超级政治行动委员会 (Super PAC)，富有的捐赠者对政客的影响力是不可否认的。这种现象是如何形成的？如何才能让政治资金的“游戏规则”更加公平？本文将从镀金时代到今天，梳理金钱在美国选举中的关键作用。
美国内战前的政治献金
1824 年，民主党总统候选人安德鲁•杰克逊的竞选海报。他被认为是第一个积极参与总统竞选的人。来源：美国国会图书馆
在美国内战 (1861-65) 之前，政治献金并不是一个主要问题，因为除了地方层级的候选人外，很少有人积极竞选公职。在美国最初的几十年里，大多数候选人都是自筹资金，他们更倾向于向选民“赠送”礼物——可能是酒精的形式——而不是从他们那里获得礼物。因此，尽管 19 世纪初的政治腐败仍然存在，但通常不是以“捐赠者收买”候选人的形式出现。这种情况从 19 世纪 20 年代开始发生变化，民粹主义候选人安德鲁•杰克逊成为最早积极参与竞选的总统候选人之一。他公开地寻求选票，并组织了竞选活动，这是一种新的做法。之前的总统候选人，在总统大选前不久谦虚地接受党派的提名，并且很少与普通选民建立联系。杰克逊虽然没有直接寻求捐款，但他发起的民粹运动通过帮助扩大白人男性选举权，使政治成为一种全民运动。杰克逊民主时代的到来，取消了投票的财产所有权要求，使政治更易于被大众接受……也为政治献金打开了闸门。
镀金时代与政治机器的兴起
1878 年，一份要求国会采取行动反对美国政治机器腐败的请愿书。来源：美国国会图书馆
内战结束后，投票权进一步扩大——至少在纸面上是如此——第十五修正案诞生了。所有男性现在都可以投票，无论种族。在快速发展的北方城市，这种扩大的选举权延伸到许多移民和非裔美国人男性。这些新选民受到政党和候选人的竞相争取，他们以提供政府服务来换取政治忠诚。在镀金时代（19 世纪 60 年代后期至 19 世纪 90 年代），警察和消防保护、公园、学校以及卫生等政府服务，通常是根据政治庇护制度提供服务的，而且提供频率很低。这种相对较新的服务供应方式意味着政府与企业的合同，企业可以竞标（或行贿）获得这些合同。
由于地方政府在提供服务方面发展不完善，大多数公民生活在中产阶级以下，政治资金主要由掌握城市就业的富裕资本家提供。政客会与这些资本家和实业家达成协议，以资助他们的竞选活动，保证他们的雇员的政治支持，以换取政府合同，并且不顾任何违法行为。一些现代历史学家认为，镀金时代并非我们想象中的腐败泥潭，这种刻板印象很大程度上是由于来自进步时代的偏见历史学家造成的。
19 世纪 90 年代：竞选巡回演讲和竞选支出增加
1896 年，民主党总统候选人威廉•詹宁斯•布莱恩的照片。他通过在全国范围内进行竞选巡回演讲，创造了现代的总统竞选活动。来源：弗吉尼亚人文基金会
从支持选民那里众筹竞选资金的现代目标，是在进步时代初期随着民粹主义候选人转变为民主党总统候选人威廉•詹宁斯•布莱恩而发展起来的。与之前的安德鲁•杰克逊类似，布莱恩积极进行竞选，打破了总统候选人进行“门廊竞选”的传统，他们只与党派人士和报纸编辑建立联系。布莱恩走遍全国各地发表演讲，这需要花费大量的资金。
布莱恩的对手，共和党候选人威廉•麦金利，主要依靠共和党富豪人物马克•汉纳提供资金。到 1896 年，新闻界不再像以前那样接受政治候选人和大亨之间这种亲密的关系，报纸上出现了很多负面报道。然而，汉纳还担任竞选经理，实际上为政治竞选活动创建了这个新职位。尽管麦金利在当年的秋天赢得了总统大选，并在 1900 年再次当选总统，汉纳再次担任竞选经理，但对于政治献金的接受程度而言，时代正在发生变化。
20 世纪 70 年代初：首部联邦竞选法
弗雷德•韦特海默（左），图中为 1974 年，他当时正在倡导政府对竞选资金中的“软钱”进行限制。来源：美国国家公共广播电台
在威廉•詹宁斯•布莱恩时代之后，布莱恩四次竞选民主党总统提名均失败，两党候选人积极在全国各地进行竞选活动成为常态。这需要花费大量的资金，候选人急需捐款。在 20 世纪 50 年代和 60 年代，这些资金主要来自个人和利益集团，而不是公司。当时，企业通常通过雇佣游说者与国会成员建立联系，以在政治中施加影响力。然而，到 20 世纪 50 年代，富裕的家族凭借他们的政治献金获得了显着的政治权力。
在此期间，政治献金并“不隐蔽”，也很少被掩盖。尽管从 1907 年开始，联邦政府就颁布了法律，试图通过政治献金来限制腐败，但这些法律基本上没有得到执行，并且存在着巨大的漏洞。例如，对个人候选人和全国党派委员会的捐款有上限，但对整个党派没有上限。1971 年，联邦竞选活动法 (FECA) 颁布，对候选人可以为自己的竞选活动贡献的资金和用于广告的支出金额进行了限制。该法案还包括披露要求，要求候选人申报竞选捐款和支出。
1975 年：联邦选举委员会诞生
联邦选举委员会 (FEC) 网站上的一张图表，解释了禁止将竞选资金用于个人开销。来源：联邦选举委员会
为了执行 FECA 的要求，需要设立一个新的政府机构。因此，联邦选举委员会 (FEC) 于 1975 年成立，负责执行 FECA 及其在水门丑闻之后颁布的许多其他修正案。为了最大限度地减少腐败，FECA 在 1975 年之后被定期修订，以改善竞选活动的季度披露要求。许多政客和富有的捐赠者不喜欢这些要求，他们认为这些要求侵犯了他们的隐私和言论自由。
FEC 和 FECA 的有效性很快在最高法院的巴克利诉瓦莱奥案 (1976) 中受到挑战。法院在裁决中认为，竞选捐款限额是合宪的，因为它是公正的代议制民主所必需的。然而，法院推翻了竞选支出限额，例如广告支出限额，因为这是一种违反宪法的第一修正案的限制。概括地说，政府可以限制竞选活动筹款方式，但不能限制其支出方式。
2002 年：两党竞选改革法案 (BCRA)
美国参议员约翰•麦凯恩（右）和拉斯•费英戈尔德（左）在 2002 年推动通过了两党竞选改革法案，禁止使用“软钱”。来源：美国国家公共广播电台
虽然 FEC 根据 FECA 对捐赠给个人候选人的金额进行了限制，但捐赠者可以通过“软钱”漏洞，向政党捐款无限量的资金。然后，政党会将这笔钱转给候选人，使富有的捐赠者仍然能够对候选人施加巨大的影响力。“软钱”本应用于一般性选民参与，例如动员投票活动，但两党很快就开始将其用于支持联邦候选人（美国众议院、美国参议院、美国总统/副总统）。如果政党赞扬某位候选人，但没有直接为该候选人的竞选活动做广告，他们就可以为这种支出辩护。
1991 年，FEC 首次开始要求披露“软钱”，结果发现，与捐赠给候选人的“硬钱”相比，相当一部分政治捐款是通过“软钱”捐赠给政党的。六年后，在 1996 年总统大选之后，两位美国参议员起草了一项法案，试图堵住这个政治献金漏洞。2002 年的两党竞选改革法案 (BCRA)，也称为麦凯恩-费英戈尔德法案（以起草该法案的两名参议员的名字命名），禁止使用“软钱”支持联邦候选人。此外，政党在一个州筹集的资金不能被送到另一个州，限制了州外势力对候选人的影响。
2010 年：公民联合案 最高法院判决
一张解释最高法院在公民联合诉联邦选举委员会案 (2010) 中有争议的判决的截图，该判决认为政治支出属于受保护的言论自由。来源：美国有线电视新闻网
富有的政治捐赠者对 BCRA 不满，他们认为该法案限制了他们宪法第一修正案的言论自由权。他们认为，政治言论应该得到保护，就像个人言论一样。如果这笔钱是他们的，为什么他们不能像在其他形式的表达（比如创作书籍、电影或艺术作品）中那样使用它来表达政治言论呢？
美国最高法院在公民联合诉联邦选举委员会案 (2010) 中同意了这种观点。公民联合政治行动委员会 (PAC) 获得了在政治广告上花费无限金额的权利……只要这些广告不与特定候选人或政党直接相关。
因此，公民联合案的判决极大地增加了政治竞选活动中的资金数额，尽管这些资金是间接地用于帮助候选人。PAC、公司、利益集团和富裕个人可以在支持某项政治观点的政治广告上花费无限金额。这激怒了许多人，他们认为，允许富裕的群体和公司花费如此巨额的资金，实际上淹没了普通公民的声音。当政治人物可以依靠一个超级 PAC 为他们花费数千万美元时，他们为什么还需要听取个人选民的意见呢？
目前的参与者：超级 PAC 和所谓的黑钱
一张超级 PAC 的钱袋放在美国国旗上的图片，批评超级 PAC 的政治支出过高。来源：康涅狄格大学
公民联合案判决之后，超级 PAC 的崛起创造了政治资金中一个强大的新参与者。那些想帮助某位候选人或政党赢得选举，但又不想因为捐赠巨额资金而招致负面新闻的富裕个人，可以通过超级 PAC 使用空壳公司匿名捐赠。这使得监督组织和政府难以限制政治腐败。获胜的候选人可能会私下得知捐赠者是谁，并直接或间接地回报他们，而公众并不知道捐款的来源。
一张显示在美利坚合众国国会大厦前进行金钱交易的图片，暗示存在腐败行为。来源：企业责任跨宗教中心 (ICCR)
由于公民联合案判决允许企业在政治上支出无限金额，因此个人捐赠者可以声称隐藏在专门为政治影响而设立的公司背后。这是被称为“黑钱”的有争议趋势的一部分。FEC 会报告做出捐款的组织，但未必会报告最先提供资金的组织内部的个人。批评者认为，2010 年的最高法院判决损害了民主，因为它阻止了选民了解他们所听到的观点和意见来自哪里。
目前政治献金的限额
一张图表，显示了目前各种类型政治献金给联邦候选人（美国众议员、美国参议员或美国总统/副总统）的金额上限。来源：联邦选举委员会
“硬钱”限额仍然存在，尽管许多人声称，由于超级 PAC 和“黑钱”的存在，这些限额在今天已经变得不那么重要了。两大政党和大多数联邦候选人积极寻求普通公民的小额捐款，FEC 将这些捐款认定为每位捐赠者 200 美元或以下。许多民粹主义候选人可以从小额捐款中筹集到大量的竞选资金，尽管这些资金通常只占其总筹资额的一小部分。对于总统大选而言，这些小额捐款可能是最大的单一资金来源，但总额仍然少于 PAC、大额捐款和自筹资金。
尽管今天小额捐款只占政治资金的一小部分，但获得大量个人捐款的候选人可以利用这一事实来宣传自己，展示自己的受欢迎程度。候选人还经常指责竞争对手依赖富有的捐赠者、超级 PAC 和“外部组织”提供帮助，暗指他们要么有腐败倾向，要么缺乏当地人气。虽然许多个人选民会捐款给候选人和政党，但只有极少数人达到了“硬钱”捐款的上限。例如，在任何一个选举周期中，只有不到 0.6% 的成年女性和 0.9% 的成年男性会捐赠 200 美元或更多，从而超过“小额捐款”的水平。
政治献金方面的持续争议
2015 年，抗议者批评公民联合案判决，该判决允许公司在政治言论上花费无限金额的资金。来源：公共诚信中心
竞选需要花费资金，因此不可能完全公平地竞争。许多人怀揣着大量的积蓄进入政界，这使他们能够自筹资金进行竞选。批评富有的自筹资金者的人认为，这些人可以随意花费自己的资金进行竞选，这使得普通公民更难竞选公职。然而，另一些人认为，自筹资金者不太可能腐败，因为他们不需要依赖那些可能不道德的捐赠者的捐款。总的来说，那些竞选公职并获胜的人，在财富方面远远超过普通民众。
另一个持续的争议是，尽管个人候选人谴责了超级 PAC 的使用，但它们仍然在整个政治领域被普遍使用。基本上，所有候选人都喜欢赞扬小额捐款，但在经济不稳定时期，这些捐款可能不可靠。相反，保守派和自由派候选人往往会从独立于他们的超级 PAC 中获益，这使他们可以在批评超级 PAC 的同时，仍然从中获得支持。批评者称之为赤裸裸的虚伪：候选人批评“黑钱”和超级 PAC 损害了政治进程，但很少直接批评那些为他们做广告的超级 PAC！
